撫養(yǎng)權(quán)律師

　　傳統(tǒng)理論將社會撫養(yǎng)費(fèi)定性行政處罰，但遭到立法者以及學(xué)者的批評。結(jié)合社會撫養(yǎng)費(fèi)的演變歷程可知，社會撫養(yǎng)費(fèi)意在矯正因提前生育或超量生育所引起的社會資源分配的不良變動，其性質(zhì)屬于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因社會撫養(yǎng)費(fèi)系經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而非行政處罰，故針對“符合結(jié)婚條件但未辦理結(jié)婚登記而生育者”、“非法收養(yǎng)”及“符合生育條件但未申請生育證的”情況，不宜征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。因上述三種情況并未影響社會資源分配的失衡，無需借助社會撫養(yǎng)費(fèi)矯正。為正視社會撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)，宜將具體社會撫養(yǎng)費(fèi)征收對象的制定權(quán)收歸國務(wù)院或全國人大，不宜再放權(quán)于地方，從而更能貫徹計(jì)劃生育國策。

　　一、非婚生子女戶口申報(bào)問題

　?。ㄒ唬┤珖鞯胤上嚓P(guān)規(guī)定

　　1．需要提交出生醫(yī)學(xué)證明。根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)資料可知，目前關(guān)于提交出生醫(yī)學(xué)證明規(guī)定人如下：（1）以出生醫(yī)學(xué)證明為必備要件

　　根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，湖南、四川、河北、廣東、北京、安徽、浙江、河南、重慶、黑龍江、河北、江蘇及江西等13個(gè)省市要求1996年1月1日后出生的新生兒，在申報(bào)戶口時(shí)必須提交“出生醫(yī)學(xué)證明”，否則不予戶口登記。（2）以出生醫(yī)學(xué)證明為原則，以其他證明為補(bǔ)充。我們統(tǒng)計(jì)，對于1996年1月1日前出生的新嬰兒，原則上需要提交新生兒出生醫(yī)學(xué)證明，不能提供的，可提交其他輔助證明材料（如醫(yī)院出具的其他出生證明、街道證明、知情人證明等）以替代出生醫(yī)學(xué)證明。（3）法理評析：出生醫(yī)學(xué)證明是證明新生兒出生狀態(tài)、血親關(guān)系，以及戶口登記機(jī)關(guān)進(jìn)行出生登記的法定醫(yī)學(xué)證明。全國大多數(shù)省份在非婚生子女戶口登記時(shí)也都需要提交《出生醫(yī)學(xué)證明》，主要差別在于有些省份對于沒有《出生醫(yī)學(xué)證明》的，給予了其他補(bǔ)救措施，如可憑申報(bào)人書面申請、能夠證明母親生育事實(shí)和母子（女）關(guān)系的《住院病歷》等，規(guī)定較為嚴(yán)格的省份可能還要提交父母戶口簿、親子鑒定等。我們認(rèn)為，既然出生醫(yī)學(xué)證明意在證明新生兒出生狀態(tài)和血親關(guān)系，那么只要能證明這種事實(shí)，即使沒該種證明，亦無不可。例如上文中規(guī)定的，親子鑒定、醫(yī)院出具的其他證明、知情人證明等。否則，規(guī)定過于僵硬，有損便民之宗旨。

　　2．須提交父母身份證明（戶口簿和身份證明）。根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，關(guān)于父母身份證明，有三種不同規(guī)定，詳情如下：（1）須父母雙方的身份證明。非婚生嬰兒戶口登記時(shí)，部分省份要求必須提交父母雙親的身份證明。（2）須父母任意一方的身份證明即可。而湖南、河南等地則要求只需要父母一方的身份證明即可。（3）僅母親一方身份證明。而廣東則要求母親的身份證明才可。（4）評析：我們認(rèn)為，提供父母身份證明無非是強(qiáng)化確認(rèn)新生兒與其之前的親子關(guān)系，要求同時(shí)提交父母雙方的身份證明，尤其在非婚生育的情況下，似顯苛刻；而在父母一方死亡或失蹤的情況下，該規(guī)定顯不合理。因此，只需要證明申請人與被登記的子女之間存在血緣關(guān)系或身份關(guān)系即可，而不必提交父母雙方身份證明，僅申請一方之身份證明，始為已足。

　　3．親子鑒定證明。親子鑒定證明，意在證明申請人與被登記人之間存在血緣關(guān)系；以避免出現(xiàn)買賣嬰兒之現(xiàn)象。全國大多數(shù)地區(qū)[16]規(guī)定，在無法提供出生醫(yī)學(xué)證明時(shí)，可用親子鑒定代替。但也有例外規(guī)定，如上海市公安局窗口服務(wù)告知單要求：（1）隨父報(bào)出生的，必須提交親子鑒定證明。（2）隨母報(bào)出生的，提交母親產(chǎn)前醫(yī)院檢查、分娩記錄、出院小結(jié)等憑證或親子鑒定證明。

　　我們認(rèn)為，隨父報(bào)出生的，雖然不能像隨母報(bào)出生的那樣，易于證明申報(bào)人與被登記者之間的身份關(guān)系，但這并不意味著不借助親子鑒定就不能證明父親與子女間的身份關(guān)系，如果母親到場提交醫(yī)學(xué)證明或其他證明足以證明父親與子女之間的身份關(guān)系，則無需要求提供親子鑒定證明。在我們調(diào)研過程中獲知，因親子鑒定問題常常發(fā)生爭議，畢竟鑒定一次，費(fèi)用不菲。因此，親子鑒定宜作為最后補(bǔ)充材料，如不能借助其他材料證明身份關(guān)系時(shí)，才需要提交親子鑒定證明。

　　4．戶口登記與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收掛鉤

　　為了落實(shí)社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收，許多地方將戶口登記與社會撫養(yǎng)費(fèi)相掛鉤，即對于需要繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)者而言，未提交社會撫養(yǎng)費(fèi)收據(jù)，不予辦理新生兒戶口登記。根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，僅部分地區(qū)明確將戶口與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收掛鉤[17]，也有部分省份明確規(guī)定禁止兩者綁定，如江西省公安廳和衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)出生登記管理工作的通知》第一部分“依法行政”中要求：“各地不得自立限制新生兒落戶規(guī)定，堅(jiān)決反對出生登記與計(jì)劃生育工作綁定。特別是對未婚生育、超計(jì)劃生育等違反計(jì)劃生育政策出生的人口申報(bào)戶口登記，嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)立任何前置程序和附加條件，不得將戶籍登記與社會撫養(yǎng)費(fèi)征收、落實(shí)長效節(jié)育措施相掛鉤。”、山東省公安廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問題的通知》第二部分“進(jìn)一步加大出生登記管理力度”要求：“特別是對未婚生育、計(jì)劃外生育、超計(jì)劃生育等違反計(jì)劃生育政策的出生人口，絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成‘黑人、黑戶’。”以及廣東省公安廳、原省計(jì)生委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)解決出生小孩入戶問題的意見》中也明確提出：“各級公安機(jī)關(guān)在辦理新生嬰兒戶口登記手續(xù)時(shí)，要進(jìn)一步簡化手續(xù)，憑嬰兒的《出生醫(yī)學(xué)證明》及其父母的結(jié)婚證、戶口簿即可予以辦理。任何地方和部門都不得擅自訂立限制新生嬰兒落戶的規(guī)定。”但大部分省份對此既未明確表示反對，也未表示支持，而實(shí)際操作過程中都按照兩者綁定處理，引起不少爭議。

　　我們認(rèn)為，尤其是在中國，戶口是基本人權(quán)的保障，沒有戶口，幾乎無法立足，既然新生兒已經(jīng)出生，無論是否違反計(jì)劃生育規(guī)定，其作為一個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有基本人權(quán)。因此，無論其父母是否繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)辦理戶口登記。

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　　結(jié)合上述規(guī)定，我們認(rèn)為，為新生兒申報(bào)戶口僅需提交如下材料即可：（1）新生兒出生醫(yī)學(xué)證明；（2）提交申請人的身份證明，足以證明其與被登記者存有身份關(guān)系即可。對于不能提交出生醫(yī)學(xué)證明的，可提交其他證明替代。（3）對于滿足繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)者，未繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，不影響辦理戶口登記。

　　二、非婚生子女的社會撫養(yǎng)費(fèi)問題

　?。ㄒ唬┥鐣狃B(yǎng)費(fèi)之概念、性質(zhì)

　　1．社會撫養(yǎng)費(fèi)前世今生

　?。?）“超生罰款”時(shí)代

　　20世紀(jì)80年代初，為貫徹“一對夫婦只生育一個(gè)孩子”政策，中共中央及國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，其中明確規(guī)定，凡違反規(guī)定者，要給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)限制，而經(jīng)濟(jì)限制措施中最為有效者當(dāng)屬“超生罰款”。同時(shí)期，原國家計(jì)生委員會、財(cái)政部制定《關(guān)于加強(qiáng)超生子女費(fèi)管理的暫行規(guī)定》明確指出，對于超生子女者，應(yīng)當(dāng)被征收超生子女費(fèi)，當(dāng)時(shí)這被理解為行政處罰。理由在于：1982年《中華人民共和國憲法》第49條第2款規(guī)定：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)。”根據(jù)法理認(rèn)識，違反義務(wù)當(dāng)然需要承擔(dān)責(zé)任。無論從國務(wù)院文字表述還是學(xué)者觀點(diǎn)，當(dāng)時(shí)都認(rèn)為“超生罰款”屬于行政處罰。[18]

　　（2）“計(jì)劃外生育費(fèi)”時(shí)代

　　1992年3月5日，原國家計(jì)生委員會、財(cái)政部、國家物價(jià)局聯(lián)合制定了《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》，首次規(guī)定對非婚生育者征收“計(jì)劃外生育費(fèi)”，并于第3條明確指出：“計(jì)劃外生育費(fèi)是一項(xiàng)為控制人口過快增長對計(jì)劃外生育者征收的補(bǔ)償性資金。”當(dāng)1996年《行政處罰法》出臺時(shí)，全國人大常委會法工委卻明確表示：計(jì)劃生育的經(jīng)濟(jì)限制措施不屬于行政處罰的罰款，不在行政處罰法的調(diào)整范圍。

　?。?）“社會撫養(yǎng)費(fèi)”時(shí)代

　　1995年8月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國的計(jì)劃生育白皮書》，首次提出社會撫養(yǎng)費(fèi)概念，并將其定義為“既是對社會多生育子女者的經(jīng)濟(jì)制約，也是多生育子女者給予社會的一種補(bǔ)償”；將用途明確限制在用于計(jì)劃生育事業(yè)，且社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收不得影響被征收家庭的基本生活和維持生產(chǎn)經(jīng)營的需要。所征收的費(fèi)用用于計(jì)劃生育事業(yè)。2000年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》再次重申了社會撫養(yǎng)費(fèi)的“經(jīng)濟(jì)制約”屬性。2002年陸續(xù)出臺了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱“《人口與計(jì)劃生育法》”）以及《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》（以下簡稱“辦法”），以法律形式確定社會撫養(yǎng)費(fèi)術(shù)語。

　　2．社會撫養(yǎng)費(fèi)的論據(jù)

　　根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》第1條及國務(wù)院《辦法》第1條規(guī)定可知，征收社會撫養(yǎng)費(fèi)原因在于：實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。換言之，一旦影響了該協(xié)調(diào)，就要繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。那么何種生育行為影響了該協(xié)調(diào)與平衡呢？從正面很難判斷某一嬰孩的出生是否影響了這種協(xié)調(diào)發(fā)展，但符合《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定生育者，顯然不會影響該協(xié)調(diào)發(fā)展。換言之，既然立法者明確規(guī)定要保護(hù)公民的生育權(quán)，那么政府在協(xié)調(diào)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的關(guān)系時(shí)，就應(yīng)當(dāng)預(yù)見符合生育條件者可能生育的事實(shí)[21]，無論生育者之間是否存在婚姻關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)將該“新生兒”納入政府協(xié)調(diào)規(guī)劃范圍。易言之，只要生育者符合生育條件，無論婚否都不會影響該協(xié)調(diào)，自然也無需繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。結(jié)合社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收目的，我們認(rèn)為如下情況違反了政府的規(guī)劃，影響了人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展：

　　（1）不符合結(jié)婚條件生育第一胎子女者。我國公民雖然負(fù)有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，但任何人都有至少生育一個(gè)子女的權(quán)利。未達(dá)到法定結(jié)婚年齡提前生育，必然影響政府規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，一子女提前出生，那就意味著，在符合生育條件之前，等量的社會資源就要被更多的人分享，使其他民事主體的利益受到侵害。

　?。?）違反規(guī)定多生育子女者。根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，政府可根據(jù)符合生育條件者數(shù)量規(guī)劃經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的發(fā)展方向；而若違反規(guī)定多生育子女，必然打破政府規(guī)劃、影響社會協(xié)調(diào)發(fā)展。與第一種情況不同，因根據(jù)計(jì)劃，該子女是不允許出生的，自該子女出生開始，等量的社會資源永久被更多的人分享，其他民事主體利益長期受到損害。與提前生育相比，生育多子女對社會資源分配的影響更大。

　?。?）違反生育間隔期者。與不符合結(jié)婚條件生育第一胎子女者類似，都屬于提前生育的范疇。按照規(guī)定，立法者雖允許生育第二胎，但為了保障經(jīng)濟(jì)、資源等協(xié)調(diào)發(fā)展，為第二胎設(shè)定了生育間隔期；如果違反間隔期提前生育，自然也會打破政府協(xié)調(diào)規(guī)劃，影響社會發(fā)展。但需要注意的是，與超生現(xiàn)象不同，提前生育之子女，現(xiàn)行規(guī)定允許被生育的，不過不允許提前而已，對該協(xié)調(diào)規(guī)劃的影響較小。根據(jù)上述闡述，結(jié)論水到渠成。社會撫養(yǎng)費(fèi)是對分配社會資源的一種校正，需以影響社會資源的分配為要件。而影響社會資源分配的只有兩種情況：（1）超量生育；（2）提前生育。

　　3．社會撫養(yǎng)費(fèi)屬性之爭

　　關(guān)于社會撫養(yǎng)費(fèi)之性質(zhì)，有行政處罰論和行政收費(fèi)論，兩種觀點(diǎn)各有優(yōu)劣：

　　（1）行政處罰論

　　支持論據(jù)：1、依《人口與計(jì)劃生育法》第41、42條規(guī)定，不符合規(guī)定生育子女者，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)；未繳納的可征收滯納金；對于違反生育規(guī)定的公職人員，還要接受行政處分，此規(guī)定彰顯其行政處罰之性質(zhì)。2、全國各地仍將計(jì)劃生育義務(wù)作為強(qiáng)制性義務(wù)，違反者需接受法律制裁。3、目前各地仍以“行政處罰決定書”方式征收社會罰款。4、在《人口與計(jì)劃生育法》中，“社會撫養(yǎng)費(fèi)”被規(guī)定在第六章“法律責(zé)任”里，與行政處罰論吻合。優(yōu)勢：易于理解，肯定超生行為的違法性，加深公民對行為不法性的認(rèn)識，便于貫徹計(jì)劃生育政策。弊端：1、根據(jù)《行政處罰法》第29條第1款規(guī)定，行政處罰適用訴訟時(shí)效規(guī)定，若肯定社會撫養(yǎng)費(fèi)的行政處罰性質(zhì)，必然適用訴訟時(shí)效的規(guī)定，如此不利于計(jì)劃生育政策的貫徹。2、根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，計(jì)劃生育義務(wù)屬于倡導(dǎo)性義務(wù)，而非強(qiáng)制性義務(wù)，即使違反也不違法，無需接受法律制裁。

　　（2）行政收費(fèi)論

　　支持論據(jù)：1根據(jù)上文關(guān)于“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的演變歷程可知，社會撫養(yǎng)費(fèi)屬于社會補(bǔ)償金。2在《行政處罰法》出臺之際，全國人大法工委已經(jīng)明確指出，社會撫養(yǎng)費(fèi)不是行政處罰。

　　優(yōu)勢：否定了“不符合《人口與計(jì)劃生育法》生育行為”的違法性，契合《憲法》、《婚姻法》關(guān)于保障基本人權(quán)、婚生子女與非婚生子女一律平等的規(guī)定。

　　弊端：1無法解釋《人口與計(jì)劃生育法》關(guān)于“不符合本法生育者法律責(zé)任”的規(guī)定；2無法解釋符合結(jié)婚條件者生育需要仍需接受罰款的規(guī)定[25]；3無法解釋為什么富人需要繳納更多的社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　?。?）小結(jié)

　　結(jié)合《人口與計(jì)劃生育法》及《辦法》規(guī)定的宗旨，我們將社會撫養(yǎng)費(fèi)定義為：男女雙方不符合法定條件生育子女所應(yīng)向國家繳納的社會補(bǔ)償金。我們認(rèn)為，社會撫養(yǎng)費(fèi)的根本屬性即為補(bǔ)償金，至于學(xué)者所理解的懲罰性質(zhì)[26]不過是對社會撫養(yǎng)費(fèi)性質(zhì)的誤解。[27]當(dāng)然不可否認(rèn)，違反生育規(guī)定者需要繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，使其具有懲罰功能，但這并不代表社會撫養(yǎng)費(fèi)具有懲罰性質(zhì)。

　?。ǘ┤珖鞯刂F(xiàn)行規(guī)定

　　根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》第41條規(guī)定：“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。”同法第45條規(guī)定：“流動人口計(jì)劃生育工作的具體管理辦法、．計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的具體管理辦法和社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收管理辦法，由國務(wù)院制定。”可見全國人大將“社會撫養(yǎng)費(fèi)征收辦法”授權(quán)由國務(wù)院指定。而根據(jù)國務(wù)院《辦法》第3條第2款規(guī)定：“社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”由此可知，國務(wù)院又將社會撫養(yǎng)費(fèi)具體征收辦法授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。因此，全國范圍內(nèi)的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法，因地而異，因時(shí)而變。若考查全國具體社會撫養(yǎng)費(fèi)之規(guī)定，須逐一具體考查。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)一半以上的省市對“非婚生育第一個(gè)子女者”征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，其中還區(qū)分如下三種情況：（1）已到法定婚齡但未辦理結(jié)婚登記生育的（涉及20個(gè)省份）；（2）未到法定婚齡生育的（涉及20個(gè)省份）；有配偶者與他人非婚生育的（涉及22個(gè)省份）。具體情況如下：

　　1．已達(dá)到法定結(jié)婚年齡但未辦理結(jié)婚登記生育的

　　據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，目前許多省份（安徽、江西、遼寧、四川和湖南）[29]規(guī)定，即使符合結(jié)婚條件但未辦理結(jié)婚登記而生育的，仍然需要繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。從上述規(guī)定可知，即使生育者符合結(jié)婚條件，只要未辦理結(jié)婚登記，原則上生育者依然繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，但法定期限內(nèi)補(bǔ)辦結(jié)婚登記手續(xù)的除外。按照這種規(guī)定，社會撫養(yǎng)費(fèi)直接指向“未辦理結(jié)婚手續(xù)”之行為，而是否辦理結(jié)婚登記手續(xù)，并不會影響整個(gè)社會資源的協(xié)調(diào)分配。僅僅未辦理結(jié)婚登記手續(xù)，就要繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，與社會撫養(yǎng)費(fèi)之初衷相悖，不宜肯定。可間接支持我們觀點(diǎn)者乃陜西省之規(guī)定，從該規(guī)定反面解釋可知，符合結(jié)婚條件生育者，即使未婚生育，也無需繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　2．未到法定婚齡生育的

　　據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，目前很多省份（上海、北京、廣東、重慶、湖南和陜西）[31]規(guī)定，未滿足結(jié)婚條件生育子女者，繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)，但對于征收標(biāo)準(zhǔn)不一，以普通超生者為參照，有規(guī)定從輕征收的，也有規(guī)定等量征收的；還有加重征收的。根據(jù)社會撫養(yǎng)費(fèi)征收論據(jù)部分可知，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收對象只有兩種：超量生育和提前生育。此處所探討之“不符合結(jié)婚條件，非婚生育第一胎”屬于提前生育，與超量生育相比，對社會資源分配協(xié)調(diào)影響較小，故應(yīng)繳納較少的社會撫養(yǎng)費(fèi)。而根據(jù)上述規(guī)定，只有上海、重慶和江蘇三地的規(guī)定與我們觀點(diǎn)吻合；北京則按照一般超量生育處理；無法理解的是，廣東對不符合結(jié)婚條件生育者所要繳納的社會撫養(yǎng)費(fèi)比一般超生者繳納的社會撫養(yǎng)費(fèi)更多。此處唯一解釋就是，將“未婚生育行為”認(rèn)定違法行為，從而給予行政處罰，而社會撫養(yǎng)費(fèi)不具有處罰性質(zhì)，與其宗旨不符。另，“楊麗麗與德清縣人口和計(jì)劃生育局社會撫養(yǎng)費(fèi)糾紛案”[32]也佐證筆者觀點(diǎn)，一審法院認(rèn)為，夫妻之間互負(fù)忠實(shí)義務(wù)，在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，一方與他人生育子女者，應(yīng)當(dāng)按照超量生育，繳納更多的社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　否定上述規(guī)定，可直接肯定我們觀點(diǎn)者以陜西省為代表：《陜西省社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第5條第4項(xiàng)規(guī)定：“未到法定婚齡生育第一個(gè)子女的，或者違反計(jì)劃生育法律法規(guī)規(guī)定，不夠間隔年限生育的，對當(dāng)事人征收二千元以上三千元以下的社會撫養(yǎng)費(fèi)；情節(jié)嚴(yán)重的，對當(dāng)事人征收三千元以上五千元以下的社會撫養(yǎng)費(fèi)。”《陜西省人口與計(jì)劃生育條例》第56條第3項(xiàng)規(guī)定：“未婚違法多生育子女的，按照第（一）項(xiàng)規(guī)定征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。”根據(jù)該規(guī)定可知，無論生育者婚否，生育第一個(gè)子女的，除非不符合結(jié)婚條件，否則與違反生育間隔期作同等處理，即屬于提前生育；相對于超量生育，繳納費(fèi)用數(shù)額較低，與我們觀點(diǎn)一致。

　　3．幾個(gè)特殊問題

　?。?）非意愿提前生育

　　根據(jù)我們上述分析，提前生育者需要繳納社會扶養(yǎng)費(fèi)，但實(shí)踐中存在一些現(xiàn)象，不宜繳納社會扶養(yǎng)費(fèi)。例如，未達(dá)到結(jié)婚年齡者，被他人強(qiáng)奸懷孕，因自由受限不能終止妊娠而生育者。此種情況，雖然客觀上符合提前生育的要件，但生育者主觀上毫無生育意愿，而因自由受限不能妊娠，此時(shí)若征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，似乎不妥。

　?。?）嬰兒死亡時(shí)未婚生育者

　　非婚者因提前生育影響了社會資源的分配，故需要征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；因此若生育后嬰兒死亡的，雖然客觀上符合提前生育的要件，但因嬰兒出生后死亡的，原則上不會影響到社會資源的分配，也無需繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。但若出生后1年才死亡的，是否需要繳納社會撫條費(fèi)呢？但關(guān)鍵問題是嬰兒何時(shí)死亡不會影響社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收。我們認(rèn)為，此時(shí)宜作出如下區(qū)分：若在征收之前子女死亡的，則按照子女死亡時(shí)年齡與提前生育的期限的比例征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；若在死亡之前征收的，則按照全額征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　（三）小結(jié)

　　依上文之論述，無論學(xué)者還是全國人大的立法者，都將社會撫養(yǎng)費(fèi)定性為具有補(bǔ)償性質(zhì)的行政性收費(fèi)。但此種觀點(diǎn)不能解釋全國各省、直轄市、自治區(qū)對“符合結(jié)婚條件的未婚生育者”、“未經(jīng)登記的收養(yǎng)者”、“符合生育條件但未申辦生育證明者”征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的現(xiàn)象，那是因?yàn)楫?dāng)下社會撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超出了社會撫養(yǎng)費(fèi)的內(nèi)涵。一些地區(qū)將征收社會撫養(yǎng)費(fèi)作為財(cái)政收入的來源，借國務(wù)院之授權(quán)，肆意擴(kuò)張社會撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及法律責(zé)任[33]，不僅沒能起到控制人口數(shù)量的作用，同時(shí)侵害了生育者的合法權(quán)利。面對上述問題，我們建議如下：

　　1．鑒于目前我國人口老齡化之現(xiàn)狀，計(jì)劃生育政策逐步放寬，計(jì)劃生育任務(wù)逐漸減輕，宜將社會撫養(yǎng)費(fèi)具體征收標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)收歸全國人大或國務(wù)院，在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的社會撫養(yǎng)費(fèi)征收條件，具體數(shù)額可出彈性規(guī)定。

　　2．縮減社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收范圍。除“提前生育”和“超量生育”外，其他情況（如未辦理登記手續(xù)者）不予征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　3．禁止將社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收與戶口相掛鉤。戶籍登記機(jī)關(guān)不得以未繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)為由拒絕為新生兒辦理戶口登記。

　　三、結(jié)論

　　（一）非婚生子女戶口登記條件

　　關(guān)于非婚生子女辦理戶口登記，僅需滿足如下一種情況即可：

　?。?）醫(yī)學(xué)出生證明與申請人身份證明；且兩者之間可相互印證申請人與被登記者身份關(guān)系。

　?。?）不能提交出生醫(yī)學(xué)證明的，可借助其他證明（醫(yī)院的其他出生證明、街道證明、村委會證明）與申請人的身份證明；且兩者之間可相互印證申請人與被登記者身份關(guān)系。

　?。?）上述材料都不具備的，可借助親子鑒定證明申請人與被登記人之間存在身份關(guān)系即可。

　　（二）社會撫養(yǎng)費(fèi)征收問題

　　1．社會撫養(yǎng)費(fèi)征收對象

　　無論婚生還是非婚生，只要不屬于提前生育還是超量生育，都不得征收社會撫養(yǎng)費(fèi)；但特殊情況下，即使屬于超量生育或提前生育，但屬于非意愿生育者，也不宜征收社會撫養(yǎng)費(fèi)。

　　2．社會撫養(yǎng)費(fèi)征收對象過寬的根源

　　據(jù)我們調(diào)研可知，計(jì)生部門人員自身也認(rèn)為社會撫養(yǎng)費(fèi)征收已經(jīng)嚴(yán)重違背了設(shè)定初衷，不但未能有效控制人口數(shù)量，卻把征收社會撫養(yǎng)費(fèi)作為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的重要組成部分。擴(kuò)大征收對象意味著獲得更多的財(cái)政來源，為此各地樂此不疲。除了此種原因外，無論是《人口與計(jì)劃生育法》還是國務(wù)院的《辦法》，都以“夫妻”作為調(diào)整對象，且以排除方式（不符合本法第18條規(guī)定生育的）確定征收對象，而第18條又未能明確規(guī)定具體的生育條件，致使地方人大享有極大的自主決定權(quán)，為滋生上述問題提供了空間。

　　為此，我們建議，全國人大或國務(wù)院宜正本清源，將計(jì)劃生育義務(wù)的調(diào)整對象確定為“公民”個(gè)人，而非“夫妻”，將權(quán)力收歸中央，以免地方濫用權(quán)力，任意規(guī)定征收社會撫養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。